Il personaggio

La legislazione italiana e le frane tra luci e ombre

Andrea Salvemini* – testo raccolto da Lucia Schinzano

Sono passati 4 anni da quando a Montaguto, in Irpinia, partiva la frana che sta avanzando ancora nel Foggiano. E non c’è da stupirsi, visto che la Puglia è la terza regione in Italia per presenza di strutture in aree a rischio idrogeologico. Nell’88% dei comuni pugliesi monitorati sono presenti abitazioni in aree a rischio idrogeologico, nel 53% interi quartieri, nel 71% fabbricati industriali e nel 35% strutture ricettive. A questo si aggiunge che solo il 12% dei comuni pugliesi monitorati svolge un positivo lavoro di mitigazione del rischio idrogeologico. I dati vengono da Ecosistema Rischio 2009, l’indagine di Legambiente e dal Dipartimento della Protezione Civile, che hanno monitorato la reale condizione dei comuni italiani considerati a rischio idrogeologico e valutato le attività messe in atto dalle amministrazioni locali per prevenire e ridurre il rischio.
C’è da chiedersi se, a questo proposito, la linea adottata daqllo Stato italiana abbia effettivamente combattuto o prevenuto il problema. Il prof Andrea Salvemini, già docente di geologia applicata presso l’Università della Basilicata, traccia per Ambient&Ambienti un quadro dettagliato di tutti gli interventi attuati finora e indica alcune soluzioni per ridurre il rischio-frane.

L'alluvione a Giampilieri (Me)

1° Ottobre 2009 una frana interessa l’abitato di Messina (frazione Giampilieri) già interessata appena nel 2007 da un’altra frana; il 18 Febbraio 2010, un imponente movimento franoso, caratterizzato da alta velocità di spostamento delle masse in movimento, lambisce l’abitato di Maierato (Catanzaro). Ed è del mese scorso la frana di Montaguto (Avellino), che ha interrotto la tratta ferroviaria Foggia-Benevento. A questi fenomeni franosi vanno aggiunti i numerosi movimenti di massa, senza dubbio di minore importanza per danni indotti alle persone e alle cose, segnalati sul territorio nazionale durante la stagione autunno-invernale  e ancora in corso.
I “non addetti ai lavori”, cioè la gran parte dei cittadini, si chiedono: cosa sta succedendo?
Gli “addetti ai lavori” rispondono in maniera apparentemente semplicistica: niente di nuovo!!

Tale affermazione trova giustificazione nelle parole del Professore Felice Ippolito (importante geologo e ingegnere, tra i promotori dell’industria nucleare negli anni ’60; è stato anche membro della Commissione Grandi rischi della Protezione Civile, n.d.r.) che, intervistato dal quotidiano La Repubblica ben 23 anni fa (11 Ottobre 1977) a seguito dell’ennesimo evento calamitoso dell’epoca, diceva: «…con un senso di nausea chi si è occupato di questi problemi per decenni deve prendere periodicamente la penna per scrivere sempre lo stesso articolo perchè varia la regione colpita da queste violente piogge autunnali o primaverili che per cadere così di frequente non possono essere chiamate eventi meteorici eccezionali…Eccezionale è solo la superficialità della classe politica dirigente, anche quella tecnicamente qualificata, che non sa o non riesce a far sentire le proprie ragioni a chi ha il dovere di provvedere…».

In realtà a voler scorrere la legislazione promulgata in merito alla difesa del suolo, ci si rende facilmente conto che la stessa è piuttosto nutrita e che a questo problema si è pensato spesso da un secolo a questa parte.
L’iter legislativo si può così riassumere:

•    Legge 31/3/1904 – n. 140;

•    Legge 9/7/1908 -  n.445        Norme per il consolidamento di frane minaccianti abitati e trasferimenti di abitati in altra sede (1306 abitati da consolidare e323 da trasferire);

•    Legge del 1942 – n. 1150        Aggiornamento della precedente (gli abitati da consolidare diventano 1351 e 329 quelli da trasferire);

•    Legge 26/11/1955 – n.1117    Nonostante la precedente, tale legge non si pone il problema dell’idoneità statica delle aree destinate all’urbanizzazione. Si rimandava il tutto ad alcune circolari del Ministero dei LLPP (o addirittura delle Prefetture) con le quali si richiedeva un approccio conoscitivo generico e descrittivo.

In realtà, sotto l’aspetto legislativo i problemi della difesa del suolo si imposero per la prima volta dopo l’inondazione del Polesine del 1951. Risale agli anni 1957 – 1963, infatti, il primo censimento su scala nazionale dei fenomeni franosi “degni di rilievo”, eseguito a cura del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, successivamente alla circolare n. 1866 del 4 Luglio 1957.

Alluvione del Polesine 1966

Il censimento eseguito nel 1957 evidenzia che le regioni con il più alto numero di centri abitati minacciati da frana risultano la  Campania (175 centri abitati), la Sicilia (151), l’Abruzzo (107), la Basilicata (104), l’Emilia Romagna (88 centri abitati).

Un secondo censimento, eseguito nel 1963, evidenzia un forte incremento percentuale dei centri abitati minacciati da movimenti franosi: + 46% in Campania, + 39% in Sicilia, + 38% in Basilicata, +34% in Abruzzo, + 18% in Emilia Romagna.

Si giunge così al disastroso evento alluvionale di Firenze, nel Novembre del 1966. Successivamente a tale evento fu istituita una Commissione Interministeriale per lo Studio della Sistemazione Idraulica e la Difesa del Suolo (Commissione De Marchi 1966-1967).

Alluvione Firenze 1966, i danni sul Ponte Vecchio

Alluvione Firenze 1966, l'acqua sommerge Piazza Duomo

 La Commissione consegnò nel 1970 un rapporto contenente delle proposte che il Parlamento avrebbe dovuto tramutare in leggi. In realtà le proposte della Commissione furono in larga misura disattese dagli strumenti legislativi promulgati tra il 1974 e il 1978, che sono i seguenti:

•    Legge 2/2/1974 – n.64 (art. 13)    Provvedimenti per le costruzioni con     particolari prescrizioni per le zone sismiche;

•    D.P.R. n. 616 del 1977        Impartiva disposizioni ben diverse dalle meditate Proposizioni della Commissione De Marchi;

•    D.D.L. n. 104 del 1978        Definito “Programma decennale di interventi per la Difesa del Suolo”, contenente emendamenti disastrosi.

Fortunatamente con la fine precoce della VII legislatura, decaddero sia il disegno di legge che gli emendamenti.

Seguirono successivamente i D.D.L. del novembre 1979, dicembre 1979, marzo 1980 e ottobre 1980.Tutti questi disegni di legge sono uniti da un unico filo conduttore: una sostanziale differenza nel definire i rapporti fra Stato, Regioni e Province Autonome e obiettivi da raggiungere, definibili come traguardi ideali piuttosto che reali.

Teora (Av), l'effetto distruttivo del terremoto del 1980

Successivamente al terremoto dell’Irpinia (23 Novembre 1980) vengono emanati:

•    D.M. 21/1/1981            Norme Tecniche riguardanti le indagini sui terreni e sulle rocce, la stabilità dei pendii naturali e delle scarpate, i criteri generali e le prescrizioni per la progettazione, l’esecuzione e il collaudo delle opere di sostegno delle terre e delle opere di fondazione;

•    D.M. Del 1984            Istituzione del G.N.D.C.I. (Gruppo Nazionale per la                     Difesa dalle Catastrofi Idrogeologiche);

Tale Istituzione fu creata per perseguire i seguenti obiettivi:

1.    promozione di ricerche interdisciplinari nel settore della difesa dalle inondazioni e dalle frane;
2.    consulenza scientifica e tecnica ai Ministri, Autorità Regionali e Enti Locali
3.    coordinamento delle azioni di intervento scientifico in occasione di eventuali inondazioni o frane;
4.    formulazione di proposte in relazione a normative e provvedimenti atti alla previsione e prevenzione;
5.    studio geologico, geomorfologico e geotecnico di fenomeni franosi tipici italiani per una caratterizzazione del territorio italiano nei riguardi della stabilità;
6.    elaborazioni di metodologie di indagine e studio delle frane, dalla fase di emergenza a quella della pianificazione degli interventi di consolidamento
7.    studio di interventi di stabilizzazione provvisoria e definitiva nelle aree interessate da movimenti franosi;
8.    analisi delle principali cause dei movimenti franosi e l’identificazione delle loro intensità critiche necessarie per determinare diffusi fenomeni di instabilità.

E bisogna attendere ancora cinque anni e arrivare al 1989 perché si abbia la prima legge organica in materia di Difesa del Suolo: è la Legge 7/5/1989 – n.183 Norme per il riassetto organizzativo e funzionale Della Difesa del Suolo.

Altri eventi calamitosi specifici (nel 1986, frana della Collina Timpone a Senise, in Basilicata; nel Maggio del 1998, frana di Sarno, in Campania) registrano l’attenzione dei nostri governanti, che provvidero con nuovi strumenti legislativi e con stanziamenti economici, per i quali ancora oggi le Regioni lamentano una totale o parziale mancanza di erogazioni dei fondi economici stanziati (probabilmente) sull’onda emotiva scatenata dagli eventi e, perché no, anche per tranquillizzare un’opinione pubblica sconcertata (oltre che dai danni economici) anche dalle numerose vittime registrate in alcuni casi. Per Sarno, ad esempio, si contarono oltre 100 vittime.

il fenomeno franoso del 1998 a Sarno (SA)

Al di la del momento legislativo, va però riconosciuto che negli ultimi decenni lo Stato, attraverso il C.N.R. e con la collaborazione delle Università, ha fatto sì che le istituzioni periferiche (Regioni, Provincie e Comuni) potessero disporre di banche-dati che fornissero da una parte un quadro conoscitivo del territorio sufficientemente esaustivo (se rapportato alla data di redazione degli strumenti conoscitivi) e dall’altra organi tecnici di riferimento e controllo, in grado di affiancare le Amministrazioni nella corretta gestione dei territori di competenza.
E’ in questa ottica che si inseriscono il Programma S.C.A.I. (Studio dei Centri Abitati Instabili), il Progetto A.V.I. (Abitati Vulnerabili Italiani), il Progetto I.F.F.I. (Inventario Fenomeni Franosi Italiani) e l’istituzione delle Autorità di Bacino regionali.
Allo stato attuale esistono quindi tutti i presupposti per una gestione del territorio “ottimale” e finalmente incanalata nel corretto concetto di “sviluppo sostenibile”.
Ciò però non impedirà il verificarsi di altri eventi calamitosi indotti da un uso sconsiderato e improprio del territorio, avvenuto anche in anni recenti, che esalta la “concausa antropica” nello scatenarsi dei fenomeni franosi o di altri eventi calamitosi con danni a persone e cose.
Tutto ciò comporta la necessità di redigere, laddove manchino, studi di dettaglio corredati da carte tematiche di Pericolosità, Rischio e Valutazione del danno, con conseguente individuazione, secondo un’accertata scala di priorità, degli interventi di stabilizzazione che mitighino i rischi e, ove possibile, mettano in sicurezza le aree urbanizzate e le principali infrastrutture.
Solo operando in tal modo sarà possibile evitare l’ennesima futura Giampilieri.

*docente di geologia applicata presso l’Università della Basilicata

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